所以太仆寺和养马监只能设在，河东或者东京附近地区。但从《宋史》中就能看出官府养马的情况“耗费巨甚，马未尝兹息”。而且这些地区的马非常不适应寒冷“未尝至边境，乃冻死者十之八九矣。”
连年花费巨大的财力养马，但其成活率却不高。就算能够活下来，因为娇生惯养，也无法跟随士兵作战，否则就是自掘坟墓。没有战马，朝廷的军事力量自然会缩水。这会使得宋朝岌岌可危，所以这就要求统治者必须转换养马思路，革除弊病。
2、内因民田夺地无法发展
宋朝重文轻武的政策，使得士大夫阶层的地位迅速提升。这样一来，容易致使其愈发膨胀。许多文人与皇室相互勾结，大量侵吞田地。《宋史》记载，“仁宗元年，牧场自京都以至各地，均有臣工派使臣捡势水草，良者便标地圈占，共计八万五千四百余顷”。
可以见得，除却外族侵占的世代牧场之外而其他可以养马的地区也被自己的亲戚或者臣子所占。这些草地，他们大多为私人放牧之所，这致使农民百姓的可耕种土地愈发减少。
包拯曾上奏书“臣闻江、云二州设太仆寺，占良田数千顷，怨声载道。”皇室既然不能触动权贵的利益，便自己也派人标地遇见好的田地就将其改为牧场。皇帝听闻便决议撤销太仆寺，但其后又因战败再次设立。
官民争地的问题旷日持久，直到“靖康之难”北宋灭亡才彻底结束。一方面，统治者必须考量国家利益，没有战马则大厦将倾；另一方面，农民必须得解决温饱问题，如果没有维持基本生存的条件他们必会造反。
3、以粮市马受到约束
既然内部无法解决战马问题，那统治者只好将目光投向外部。《宋史》记载，“咸平三年，真宗令群牧司沿边市马”。朝廷派专人，去边境线购买他国牧民之马，回来充作战马之用。
但是首先就得考虑财政支出问题，市马于宋一旦被其当权者发现则会处之以严惩，所以贩马者危险性极高。其次，这属于垄断性行业且供大于求。风险越高，回报越大所以他国边民之马售价极高。
《真宗实录》中讲到，一匹马边民能卖到一千两银子，并且宋朝还得提供另外的犒劳费用还需管吃管住。还有些人会当场叫价，让朝廷以玉帛或者金器来换，并且从不交公路税。
虽说价高，但如果物有所值也没必要计较。但他国子民，怎会将良驹贩于北宋？“所得之马，皆生病患，且体型瘦小”。也就是说花着真金白银买好马的钱，换回来的却是老弱病残的驽马。
而且这种买马的情况也极其不稳定，因为北宋经常要与边民的国家开战。这时他们的借口便是“外敌屡绝，马不可卖”。宋仁宗时期曾多次与西夏开战，在潼关之战中苦于没有战马，皇帝亲自下令“买民间之驽马，驴以应战事。”
这样一来，首先官府自己养马投入太大，出栏率小；其次大量侵占了良田沃土使得百姓无法生存。再者买边民之马，耗费多但还没有良驹并且受人所牵制。种种原因使得宋朝皇族想出了—养马于民之策，并借助变法之际全国推行。
二、 “保马制度”的发展过程
自宋太祖登基以来，就在不断的上下求索以寻更好的养马政策。因为战马的重要性，就犹如今天的战车。对手都是摩托化机动部队，而自己则只能靠两条腿打仗则始终处于劣势状态。
自赵光义上台，便再次着手于此事。《太宗实录》“边民卖马，多以驽马。今使吏员亲辨良弩，自民间取之，允百姓私卖”。这是宋朝民间养马的第一次探索，向百姓开放了市场。
宋太宗
1、宋仁宗时期建立试点
《宋史》称赞宋仁宗“‘为人君，止于仁。’帝诚无愧焉。”赵祯可谓是有宋以来，最仁义简朴的皇帝同时也非常勤政。对于战马问题，自然是非常重视。他曾召王增共同讨论战马事宜。
王增在太平兴国的基础上，做出补充。他提出想在陕西中部，建立试点，购买外部种马养殖。从而以备不时之需。此法一出，在朝堂之上得到了积极地响应。大臣们纷纷要求，要养马于民。
于是便在河东，陕西地区将战马归于百姓养育，并给予一定的费用。太仆寺的宋煜提出不仅仅要在这些产马的地方推行还要扩展到江淮一带甚至是京畿地区以达到“解燃眉之急，差济相使”。
赵祯趁热打铁，当即发布诏令“各地民户皆以物力养马，防战时所需。”这为后来的“保马制度”提供了基础。算是养马于民的开端。到了神宗时期，提出“省国费，养全战马于百姓”。就是将政策放开，把所有的战马都交给百姓抚育。但一时之间，反对之声大片没有及时推广。
2、王安石积极变法
熙宁年间王安石为了改变北宋积贫积弱的现象，带着他的变法走上了历史的舞台，同时也将他本人推向了风口浪尖。他率先推行了保甲法，就是将同村百姓十户为一保，同时接受训练以备不时之需。这个保甲法，虽然当时受到诟病但明朝的“里甲制”就是借鉴的它。
王安石
保甲法的诞生为后期的“保马法”培育了有机土壤，使得其能更好的发展。《宋史》记载“熙宁六年，神宗诏令凡汴梁周边愿养马者，以一保算，旧自陕西提马，除良马外选骁骑以上马者与之”。
随着神宗的倡导，以及王安石党派的积极推动终于颁布了《五路保甲养马法》。这是“保马法”的开端。并逐步的向有如山东、江浙、河北等全国各地推行。其大体内容是规定了愿意养马者所养的数量；允许骑乘的最大范围；还有每年给的费用，京城内每年免征四百束粮草再给予钱币京城外地区免去税赋；还有马出意外的赔偿情况。
“保马法”，全称保甲养马法。就是在保甲制的基础上，养马于民。这一举措减少了政府的财政支出，“官养一马，以中价率之，为钱二十七千。募民牧养，可省杂费八万多缗。”同时其赔偿政策严明，百姓在养马时也多为细心照料，很大的程度上降低了马的死亡率。而且在养马时的训练，也为乡村“保甲法”的义勇提供了更好的学习机会。
三、 养马于民、保马制度的意义
民间养马不同于官方养马之处就在于，百姓对于官府的东西更加谨小慎微。而且这其中也没用多余的利益可以盘剥，所以马的存活率和战斗力都得到了有效的提升。补充了北宋的国防力量。
“保甲有马则可习其战，抑或追盗贼”。加强了北宋的民间武装力量，同时其在西北地区也采用此法，招募了大量的乡勇。曾经多次抵挡党项人的进攻，其战斗力可与正规军相抗衡。
四、结语
这种制度有效的缓解了与农民争地的矛盾，既然不能侵占你的土地那就干脆省略过程直取结果。在一定程度上，补充了北宋的军需。但到了钦、徽二帝时其政策总是左右不定朝令夕改，随着二人被掳，北宋灭亡，养马于民也毁于一旦。
参考文献：
《宋史》
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