节度使制度正式确立于唐玄宗开元年间，这一时期节度使在数量和职权方面均有所发展。截止到天宝元年，唐廷于东北和西北边境地区一共设置了十个节度、经略使，分别为安西节度使、北庭节度使、河西节度使、朔方节度使、河东节度使、范阳节度使、平卢节度使、陳右节度使、剑南节度使以及在岭南地区设置的岭南五府经略使。同时，节度使的权力也不断扩张，兼任采访使，史载：“初，节度与采访各置一人，天宝中始一人兼领之”釆访使作为“道”的监察长官，类似于西汉时期的“刺史”，处于由监察官员向地方长官的过度阶段。不久，节度使皆行采访使之职权，“唐世於诸道置按察使，后改为采访处置使，治於所部之大郡。既又改为观察，其有戎旅之地，即置节度使”这样节度使就间接获得了掌管州县地方事务的权力。在玄宗时期，使职差遣化日益严重，节度使往往还获得其它方面的使职。如开元二十八年，安禄山就有以下头衔，除了持节充平卢节度使外，还兼度支、营田、陆运、扞（押）两蕃、激海、黑水等四府经略、处置、平卢军摄御史大夫、管内采访处置使等，其中“支度使”掌管地方的财政，“营田使”则掌管地方的营田和屯田。可见，幵元、天宝年间，节度使已经逐步掌控了地方的军权、政权、财权，就是所谓的“既有其土地，又有其人民，又有其甲兵，又有其财赋以布列天下”。在节度使制度下，中央权力下移，于是“方镇不得不强，京师不得不弱，故曰措置之势使然者，以此也”。此时，节度使的职权已经基本具备，唐代中后期的节度使制度已经基本形成了。玄宗时期节度使制度的特点。
天宝元年，唐王朝形成了“十节度、经略使”边疆格局。与唐代中期相比，玄宗时期的节度使制度，有以下特点：
节度使只于延边地区设置，执行防御外族入侵的职能。玄宗时期节度使主要为了应对当时的边境战争，是出于边防的要求而设置的，“北庭节度防制突骑施、坚昆……河西节度断隔吐蕃、突厥……朔方节度扞御突厥……河东节度与朔方掎角以御突厥……范阳节度临制奚、契丹……平卢节度镇抚室韦、秣鞮……隗右节度备御吐蕃……剑南节度西抗吐蕃，南抚蛮猿……岭南五府经略缓靖夷、猿”，此时的节度、经略使的辖区只局限于边地，主要掌管边地的军事事务。由于李林甫为阻绝节度使“出将入相”之路，建议玄宗大量任用胡人，因此天宝之后的节度使也大多由能征惯战的胡人担任，如安禄山、安思顺、哥舒翰、高仙芝等皆为外族，这尽管有利于削弱节度使对内地事务的影响，也有利于唐廷对节度使的控制，但也容易使其产生独立倾向。
此时的节度使尚不具备割据的条件。此时的十大节度、经略使己经拥有地方的行政、财政、军权，但是并不具备割据的可能，“节度使既是适应边境军事需要而设，统率军镇、指挥军事活动自然是他们的主要权力。史料显示，开元天宝时期，无论是指挥战争的重大决策，还是设置军镇、备边、募兵等措置，节度使都要上奏朝廷，遵循中央的旨意行事，并没有专擅之权”。节度、经略使拥有一部分财权，但是“凡天下边军，皆有支度之使，以计军资、粮仗之用。每岁所费，皆申度支而会计之，以《长行旨》为准。支度使及军州，每年终，各具破用、见在数，申金部、度支、仓部勘会”没有独立的财权，节度使就也无法实现地方的军事割据。
开元时期募兵制改革的完成，天宝元年“十节度、经略使”边疆格局的形成，几乎是同一个过程。掌控地方众多职权的节度使拥有募兵之权，就将募兵制和节度使制度结合起来，这标志着藩镇体制的形成。藩镇体制对玄宗朝的政治和军事有深远的影响，主要表现在以下几个方面：
首先，藩镇体制破坏了唐王朝传统府兵制下的“内重外轻”军事格局，变成了“外重内轻”。天宝元年，唐王朝的军队总数为人，其中藩镇控制的兵力就达到人，占到总数，占绝对的优势。唐廷虽然建立了“擴骑”，但是兵力有限，也没有得到唐廷应有的重视，于是强兵猛将多集中于边疆，内地兵力空虚。
其次，节度使集军、政、财大权于一身，而且不仅控制一镇，还出现一人兼领数镇的现象，如“因（王）忠嗣以持节充西平郡太守，判武威郡事，充河西、陳右节度使。其月，又权知朔方、河东节度使事。忠嗣佩四将印，控制万里，劲兵重镇，皆归掌握，自国初已来，未之有也”这样节度使就变成独霸数镇的“军阀”。
再次，节度使任期太长，这就为其专擅提供了条件。唐玄宗边疆战争频繁，但是良将难寻，于是一些将领久任不替，史载：“自唐兴以来，边帅皆用忠厚名臣，不久任，不遥领，不兼统，功名着者往往入为宰相。其四夷之将，虽才略如
阿史那社尔、契甚何力犹不专大将之任，皆以大臣为使以制之。及开元中，天子有吞四夷之志，为边将者十馀年不易，始久任矣”，如安禄山出任平卢节度使长达十五年，兼任范阳节度使又十二年，兼河东节度使也达到五年之久。这种情况下，节度使培植党羽的可能性大为增加，地方将士“唯知其将之恩威，而不知有天子”，增加了地方军事割据的可能性。
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